La problématique de la rétention des passagers dépourvus de visa de transit aux frontières soulève d’importantes questions juridiques et humanitaires. Entre 2018 et 2023, plus de 15 000 personnes ont été maintenues dans des zones d’attente en France, souvent dans des conditions contestées. Face à cette réalité, les juridictions nationales et européennes ont progressivement développé une jurisprudence tendant vers la requalification de ces mesures de rétention. Cette évolution juridique majeure redéfinit l’équilibre entre les impératifs sécuritaires des États et la protection des droits fondamentaux des personnes en transit. Notre analyse approfondie examine les fondements juridiques, les mécanismes procéduraux et les conséquences pratiques de cette requalification qui transforme profondément le traitement administratif et judiciaire des passagers sans visa de transit.
Cadre Juridique des Zones d’Attente et de la Rétention Administrative
Le régime juridique des zones d’attente constitue un dispositif spécifique du droit français, encadré principalement par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Ces zones, créées par la loi du 6 juillet 1992, représentent des espaces physiquement délimités où sont maintenus les étrangers qui ne sont pas autorisés à entrer sur le territoire français.
Selon l’article L. 341-1 du CESEDA, la zone d’attente est définie comme s’étendant « des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes ». Cette définition englobe les aéroports, ports et gares ferroviaires ouvertes au trafic international. La zone d’attente de Roissy-Charles de Gaulle, la plus importante de France, accueille à elle seule plus de 70% des personnes maintenues en zone d’attente.
La distinction juridique fondamentale entre zone d’attente et centre de rétention administrative réside dans leur finalité. La zone d’attente vise à maintenir temporairement des personnes qui n’ont pas encore été admises sur le territoire français, tandis que le centre de rétention administrative concerne des étrangers déjà présents sur le territoire et faisant l’objet d’une mesure d’éloignement.
Le maintien en zone d’attente est initialement décidé par la police aux frontières pour une durée maximale de 96 heures. Au-delà, une autorisation judiciaire devient nécessaire, avec une prolongation possible jusqu’à 20 jours au total. Cette procédure est strictement encadrée par l’article L. 342-1 du CESEDA qui prévoit l’intervention du juge des libertés et de la détention (JLD).
La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a joué un rôle déterminant dans l’évolution de ce cadre juridique. Dans l’arrêt Amuur contre France du 25 juin 1996, elle a qualifié le maintien en zone d’attente de privation de liberté relevant de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. Cette jurisprudence a contraint la France à renforcer les garanties procédurales offertes aux personnes maintenues.
Le régime juridique applicable aux passagers sans visa de transit présente certaines spécificités. Ces voyageurs, qui ne font que transiter par la France sans intention d’y séjourner, peuvent néanmoins être placés en zone d’attente s’ils ne disposent pas du visa de transit requis. Cette situation concerne principalement les ressortissants de pays soumis à l’obligation de visa de transit aéroportuaire (VTA) selon le règlement (CE) n° 810/2009 établissant un code communautaire des visas.
Les critères de placement en zone d’attente
- Non-admission sur le territoire français (défaut de documents de voyage valides, soupçon de fraude documentaire)
- Demande d’asile à la frontière en cours d’examen
- Transit interrompu (correspondance manquée, annulation de vol)
- Absence de visa de transit lorsqu’il est requis
La Cour de cassation a progressivement affiné sa jurisprudence concernant les garanties procédurales applicables en zone d’attente. Dans un arrêt du 11 mars 2020, la première chambre civile a rappelé que « toute personne maintenue en zone d’attente doit être informée, dans une langue qu’elle comprend, des droits qu’elle peut exercer et des garanties procédurales qui lui sont offertes ».
La Requalification Juridique: Fondements et Évolution Jurisprudentielle
La requalification des mesures de rétention à la frontière constitue une évolution majeure du droit des étrangers, fruit d’une construction jurisprudentielle progressive tant au niveau national qu’européen. Cette transformation juridique s’appuie sur plusieurs piliers fondamentaux qui ont redéfini la nature même de ces mesures administratives.
Le premier fondement de cette requalification repose sur l’arrêt Amuur contre France rendu par la Cour européenne des droits de l’homme en 1996. Cette décision historique a établi que le maintien en zone internationale ne pouvait échapper au contrôle juridictionnel sous prétexte d’une fiction juridique d’exterritorialité. La CEDH a clairement affirmé que le maintien en zone d’attente constituait une véritable privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention, exigeant dès lors les garanties procédurales associées.
Cette jurisprudence a connu un prolongement significatif avec l’arrêt De Souza Ribeiro contre France du 13 décembre 2012, dans lequel la Grande Chambre de la CEDH a consacré le droit à un recours effectif dans le contexte des mesures d’éloignement. La Cour y souligne que « l’effectivité requiert, pour empêcher l’exécution de mesures contraires à la Convention et dont les conséquences sont potentiellement irréversibles, que ces mesures puissent être soumises à un examen par une autorité nationale avant leur exécution ».
Au niveau national, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a joué un rôle déterminant. Dans sa décision n° 92-307 DC du 25 février 1992, le Conseil a posé les jalons du contrôle juridictionnel en affirmant que le maintien d’un étranger en zone d’attente, au-delà d’un délai raisonnable, devait être soumis au contrôle du juge judiciaire. Cette position a été renforcée par la décision n° 2019-818 QPC du 6 décembre 2019 qui a précisé les contours du droit à la liberté individuelle dans ce contexte spécifique.
La Cour de cassation a, quant à elle, affiné les critères de requalification à travers une série d’arrêts structurants. L’arrêt de la première chambre civile du 23 janvier 2019 (n° 18-40.465) marque un tournant en établissant que « le maintien en zone d’attente d’un passager en transit dépourvu de visa peut être requalifié en rétention administrative lorsque les conditions matérielles de ce maintien révèlent une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle ».
Cette évolution jurisprudentielle s’est cristallisée autour de plusieurs critères de requalification:
- La durée excessive du maintien en zone d’attente
- L’absence de perspective raisonnable d’éloignement
- Les conditions matérielles de rétention (promiscuité, accès aux soins, etc.)
- L’existence d’alternatives moins coercitives
Le Conseil d’État, dans sa décision du 14 octobre 2020, a consolidé cette approche en reconnaissant la compétence du juge administratif pour apprécier la légalité des décisions de maintien en zone d’attente sous l’angle de leur proportionnalité. Cette jurisprudence a ouvert la voie à un contrôle plus approfondi des motifs invoqués par l’administration pour justifier le maintien en zone d’attente.
L’arrêt Ilias et Ahmed contre Hongrie de la Grande Chambre de la CEDH du 21 novembre 2019 a apporté une clarification supplémentaire en distinguant les restrictions à la liberté de circulation des privations de liberté. La Cour y développe une analyse contextuelle prenant en compte « le type, la durée, les effets et les modalités d’exécution de la mesure en question » pour déterminer sa qualification juridique.
Analyse des Critères de Requalification: Du Maintien à la Rétention
La transformation d’un simple maintien en zone d’attente en une véritable rétention administrative repose sur des critères précis, élaborés progressivement par la jurisprudence. Cette requalification n’est pas automatique et nécessite une analyse approfondie de chaque situation individuelle.
Le premier critère déterminant concerne la durée du maintien en zone d’attente. Si le CESEDA prévoit une durée maximale de 20 jours, la jurisprudence a établi que même dans ce cadre légal, un maintien prolongé peut constituer une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle. L’arrêt de la Cour d’appel de Paris du 17 mars 2021 a ainsi considéré qu’un maintien de plus de 10 jours sans perspective claire d’éloignement constituait un élément déterminant justifiant une requalification.
Le deuxième critère essentiel porte sur les conditions matérielles du maintien. Les zones d’attente doivent respecter des standards minimaux en termes d’hébergement, de restauration et d’hygiène. Dans son arrêt du 5 juillet 2022, la Cour de cassation a validé la requalification décidée par un juge des libertés et de la détention qui avait constaté des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine : promiscuité excessive, accès limité aux sanitaires et absence d’intimité.
Le troisième critère concerne l’effectivité des droits reconnus aux personnes maintenues. L’accès à un avocat, à un interprète, à des soins médicaux et à la possibilité de communiquer avec l’extérieur constitue un ensemble de garanties fondamentales dont la violation peut justifier une requalification. Le Tribunal judiciaire de Bobigny, particulièrement concerné par ces questions en raison de sa proximité avec l’aéroport de Roissy, a développé une jurisprudence constante sur ce point.
Un quatrième critère s’articule autour de la prévisibilité du séjour en zone d’attente. Pour les passagers en transit sans visa, la requalification intervient fréquemment lorsque l’administration maintient la personne sans organiser concrètement son réacheminement. Dans son arrêt du 13 décembre 2021, la Cour d’appel de Paris a requalifié le maintien d’un passager érythréen en transit qui, après cinq jours en zone d’attente, n’avait toujours pas de perspective claire de réacheminement.
La proportionnalité: pierre angulaire du contrôle juridictionnel
- Évaluation de la nécessité de la mesure par rapport à l’objectif poursuivi
- Prise en compte de la vulnérabilité particulière (mineurs, personnes malades)
- Examen des alternatives moins coercitives
- Appréciation des efforts déployés par l’administration pour organiser le départ
Le cinquième critère concerne la motivation des décisions administratives. Le Conseil d’État, dans sa décision du 30 juillet 2021, a rappelé l’obligation pour l’administration de motiver précisément les décisions de maintien en zone d’attente, notamment lorsqu’elles concernent des passagers en transit. Une motivation insuffisante ou stéréotypée peut constituer un indice sérieux justifiant une requalification.
Le sixième critère, particulièrement pertinent pour les passagers en transit, porte sur l’information fournie concernant les conditions d’entrée et de transit. La Cour de cassation a considéré, dans un arrêt du 9 novembre 2020, que l’absence d’information claire sur l’obligation de visa de transit, notamment lorsque cette exigence résulte d’une modification récente de la réglementation, pouvait justifier une requalification.
Enfin, le septième critère concerne la bonne foi du passager en transit. Les juridictions distinguent de plus en plus clairement la situation des personnes qui ont sciemment tenté de contourner les règles d’immigration de celle des passagers qui se trouvent en situation irrégulière en raison d’une méconnaissance légitime des obligations de visa ou d’un changement de circonstances indépendant de leur volonté (annulation de vol, correspondance manquée).
L’évaluation de ces critères s’effectue in concreto, c’est-à-dire au cas par cas, en tenant compte des circonstances particulières de chaque situation. Cette approche individualisée permet de distinguer les situations où le maintien en zone d’attente reste proportionné de celles où une requalification en rétention administrative s’impose, avec les garanties juridictionnelles renforcées qui en découlent.
Conséquences Procédurales et Droits des Passagers après Requalification
La requalification d’un maintien en zone d’attente en rétention administrative entraîne un bouleversement significatif du régime juridique applicable, avec des implications majeures tant pour les passagers concernés que pour l’administration.
Sur le plan procédural, la première conséquence directe est l’invalidation de la mesure initiale de maintien en zone d’attente. Le juge des libertés et de la détention (JLD), lorsqu’il constate les éléments justifiant une requalification, prononce la mainlevée de la mesure administrative. Cette décision a un effet immédiat et contraignant pour l’administration qui ne peut maintenir la personne dans la zone d’attente.
La requalification modifie substantiellement le régime des voies de recours disponibles. Alors que les décisions relatives au maintien en zone d’attente relèvent principalement du juge judiciaire, la contestation d’une mesure de rétention administrative peut impliquer à la fois le juge administratif (pour la légalité de la mesure d’éloignement) et le juge judiciaire (pour le contrôle de la privation de liberté). Cette dualité juridictionnelle, confirmée par le Tribunal des conflits dans sa décision du 12 mai 2014, offre des garanties procédurales renforcées.
En matière de droits fondamentaux, la requalification emporte l’application du régime plus protecteur de la rétention administrative. Ce régime comprend notamment:
- Un droit d’accès élargi à l’assistance juridique
- Une notification plus complète des droits dans une langue comprise
- Un examen médical systématique
- Des conditions matérielles d’hébergement répondant à des normes plus strictes
- Un droit de visite étendu
La Cour de cassation, dans son arrêt du 25 mars 2021, a précisé que ces garanties doivent être immédiatement mises en œuvre dès la requalification prononcée, sans attendre un éventuel transfert physique vers un centre de rétention administrative.
Sur le plan de la responsabilité de l’État, la requalification peut ouvrir droit à réparation pour le préjudice subi. Le Conseil d’État a reconnu, dans sa décision du 3 juin 2022, que le maintien illégal en zone d’attente requalifié en rétention administrative constituait une faute de nature à engager la responsabilité de l’État. Cette jurisprudence a été précisée par la Cour administrative d’appel de Paris qui, dans un arrêt du 7 octobre 2021, a accordé une indemnisation à un passager en transit maintenu pendant huit jours en zone d’attente dans des conditions jugées contraires à la dignité humaine.
Pour les passagers en transit sans visa, la requalification peut avoir des conséquences particulièrement favorables. Elle permet souvent d’obtenir une autorisation provisoire d’entrée sur le territoire français, le temps d’organiser un départ régulier vers la destination finale. Cette solution pragmatique, validée par la Cour d’appel de Paris dans plusieurs décisions récentes, permet de concilier les impératifs migratoires avec le respect des droits fondamentaux.
En matière d’asile, la requalification modifie substantiellement la procédure applicable. Dans le cadre d’une demande d’asile à la frontière, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) émet un simple avis sur le caractère manifestement infondé ou non de la demande. Après requalification, c’est la procédure de droit commun qui s’applique, permettant un examen plus approfondi de la demande de protection internationale.
La jurisprudence a progressivement affiné les modalités pratiques suivant une requalification. Le Tribunal judiciaire de Bobigny, dans une ordonnance du 12 janvier 2022, a précisé que l’administration devait, suite à une décision de requalification, soit placer l’étranger en rétention administrative dans le respect des garanties légales, soit l’admettre temporairement sur le territoire, soit organiser son départ volontaire vers sa destination finale.
Perspectives et Enjeux Contemporains: Vers un Nouveau Paradigme
L’évolution de la requalification des mesures de rétention à la frontière s’inscrit dans un contexte plus large de transformation du droit des étrangers, marqué par des tensions persistantes entre souveraineté nationale et protection des droits fondamentaux. Cette dynamique soulève des enjeux majeurs qui dessinent les contours d’un nouveau paradigme juridique.
La montée en puissance du droit européen constitue un facteur déterminant dans cette évolution. La directive 2008/115/CE relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite « directive retour », a établi un cadre harmonisé qui influence directement les pratiques nationales. Dans son arrêt El Dridi du 28 avril 2011, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a consacré le principe de proportionnalité comme pierre angulaire de toute mesure privative de liberté dans le contexte migratoire.
Plus récemment, le Pacte européen sur la migration et l’asile, présenté par la Commission européenne en septembre 2020, propose une refonte des procédures à la frontière qui pourrait avoir des répercussions significatives sur le régime juridique applicable aux passagers en transit. Ce texte, encore en discussion, prévoit notamment une procédure de filtrage (screening) aux frontières extérieures qui soulève d’importantes questions quant à sa qualification juridique.
Au niveau national, la numérisation croissante des procédures de contrôle frontalier introduit de nouveaux défis. Le déploiement de systèmes automatisés comme PARAFE (Passage Automatisé Rapide aux Frontières Extérieures) ou le futur Système d’entrée/sortie (EES) européen modifie profondément la nature des contrôles et soulève la question de l’accès effectif aux droits pour les personnes identifiées comme ne disposant pas des documents requis.
Défis émergents pour les acteurs du droit
- Adaptation des garanties procédurales à l’ère numérique
- Articulation entre droit national et standards européens
- Formation des magistrats aux spécificités du contentieux de la requalification
- Développement d’indicateurs fiables pour évaluer la proportionnalité des mesures
La jurisprudence continue d’évoluer pour répondre à ces défis. Dans une décision remarquée du 17 février 2023, le Conseil constitutionnel a censuré certaines dispositions relatives au maintien en zone d’attente, estimant qu’elles ne garantissaient pas un juste équilibre entre l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière et le respect des droits et libertés constitutionnellement garantis.
La question des mineurs non accompagnés en transit représente un enjeu particulièrement sensible. La Cour européenne des droits de l’homme, dans son arrêt Khan contre France du 28 février 2019, a condamné la France pour traitement inhumain et dégradant envers un mineur afghan maintenu dans la jungle de Calais. Cette jurisprudence a des implications directes pour le traitement des mineurs en zone d’attente, avec une tendance croissante à la requalification systématique des mesures les concernant.
L’impact de la crise sanitaire liée à la COVID-19 a également mis en lumière les fragilités du système actuel. Les restrictions de voyage imposées pendant la pandémie ont créé des situations inédites pour de nombreux passagers en transit, contraints à des séjours prolongés en zone d’attente. Ces circonstances exceptionnelles ont conduit les juridictions à développer une approche plus souple en matière de requalification, comme l’illustre la jurisprudence du Tribunal judiciaire de Bobigny durant cette période.
Sur le plan international, la France fait face à des critiques récurrentes concernant les conditions de maintien en zone d’attente. Le Comité pour la prévention de la torture du Conseil de l’Europe et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ont tous deux pointé des insuffisances structurelles qui favorisent les décisions de requalification.
En définitive, l’avenir de la requalification des mesures de rétention à la frontière semble s’orienter vers un renforcement du contrôle juridictionnel et une individualisation accrue de l’examen des situations. Cette évolution s’inscrit dans un mouvement plus large de juridictionnalisation du droit des étrangers, où le juge n’est plus seulement garant de la légalité formelle mais devient véritable protecteur des droits fondamentaux.
Cette transformation graduelle du droit applicable aux passagers en transit sans visa illustre parfaitement la tension créatrice entre souveraineté nationale et protection des droits fondamentaux qui caractérise l’évolution contemporaine du droit des étrangers. Loin d’être achevé, ce processus continue de se construire au fil des décisions juridictionnelles et des réformes législatives, redessinant progressivement les contours de l’hospitalité juridique dans un monde globalisé.